Metodologia Mil€x di valutazione della spesa militare

La scelta metodologica di base è stata quella di considerare le risorse destinate dallo Stato, in varie forme, alla spesa militare e non la spesa effettivamente sostenuta, quindi il budget assegnato, non la sua gestione di cassa. Questo perché si è scelto di dare risalto alla scelta politica piuttosto che alla dinamica contabile, nella quale per altro entrano in ballo meccanismi (come ad esempio la re-iscrizione a bilancio consuntivo dei cosiddetti residui perenti) che rendono difficile soppesare le spese effettivamente ascrivibili all’anno considerato. Con i finanziamenti in conto competenza stanziati nella Legge di Bilancio per l’anno successivo c’è la certezza del dato temporale, senza incorrere in distorsioni legate ai successivi correttivi contabili che intervengono in fase di assestamento e rendiconto. Questo criterio è stato quindi adottato per tutti i finanziamenti, sia quelli del Ministero della Difesa che di altri dicasteri che compartecipano strutturalmente alle spese militari.

Si parte quindi dal dato governativo ufficiale, vale a dire dai bilanci di previsione del Ministero della Difesa approvati a fine anno con la Legge di Bilancio e dalla loro versione dettagliata e sviluppata nei mesi successivi, vale a dire i Documenti Programmatici Pluriennali (DPP) per la Difesa. In entrambi questi documenti (dal 2015 solo nei Documenti Programmatici di primavera) troviamo i bilanci della Difesa suddivisi nelle quattro voci canoniche: “Funzione Difesa” (comprendente le spese per il personale, l’esercizio e gli investimenti in armamenti e infrastrutture di Esercito, Marina e Aeronautica), “Funzione Sicurezza” (comprendente le spese per il personale, l’esercizio e gli investimenti in armamenti e infrastrutture dei Carabinieri), “Pensioni provvisorie del personale in ausiliaria” (per i primi cinque anni di pensionamento) e “Funzioni Esterne” (voli di Stato e di soccorso medico, rifornimento idrico delle isole minori, fondi per le associazioni combattentistiche e d’arma, ecc.).

Dal Bilancio per il 2017 le poste finanziarie negli allegati alla Legge di Bilancio sono suddivise secondo un criterio differente rispetto a quello canonico sopra descritto, al quale è però possibile ricondurle con buona approssimazione. Da notare che per il 2017 si è registrato un “anomalo” aumento del bilancio Difesa dovuto all’accorpamento del Corpo Forestale ai Carabinieri e alla conseguente assegnazione al Ministero della Difesa, alla voce “Approntamento e impiego Carabinieri per la tutela forestale, ambientale e agroalimentare”, del relativo budget previsionale che fino al 2016 era destinato al Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali. Tale aumento, che nella suddivisione canonica del bilancio Difesa sarebbe compreso nella voce “Funzione Sicurezza” (in quanto relativa all’arma dei Carabinieri), non viene considerato nel nostro ricalcolo delle spese militari in virtù della sua natura funzionalmente non militare.

Per la stessa ragione, dal nostro ricalcolo delle spese militari italiane viene escluso il costo relativo alle funzioni di polizia e ordine pubblico svolte dall’arma dei Carabinieri, considerando solo il costo relativo alle spese per i Carabinieri destinati all’impiego in attività di natura specificamente militare, vale a dire le missioni militari all’estero e le funzioni di polizia militare. La quantificazione esatta dei costi strutturali di queste componenti risulta molto complessa: abbiamo interpellato in merito sia l’Ufficio Bilancio della Difesa che il Comando Generale dei Carabinieri, i quali ci hanno risposto di non essere in possesso di questo dato né di un sistema di calcolo che lo possa determinare in modo preciso e affidabile, rimandandoci quindi all’unica fonte documentale ufficiale che contabilizza questa distinzione funzionale, vale a dire gli Stati di Previsione del Ministero della Difesa. Nella sezione di “Riepilogo delle dotazioni secondo l’analisi funzionale” al programma 5.1 “Approntamento e impiego Carabinieri per la difesa e la sicurezza” (contabilmente corrispondente alla voce “Funzione Sicurezza” del DPP) è riportata la divisione funzionale tra i finanziamenti destinati ai Carabinieri come “Difesa militare” e quelli ad essi destinati per “Ordine Pubblico e Sicurezza/ Servizi di Polizia”. Tale divisione è convenzionalmente fissata nella misura del 50 per cento della cifra stanziata sul programma 5.1 per ciascuna delle due funzioni (con minimi scostamenti solo per alcuni anni).

Passiamo ora alle scelte metodologiche relative alle spese militari extra-bilancio rispetto al budget della Difesa.

La prima riguarda le spese per il costo del personale militare a riposo dopo i primi cinque anni di pensione provvisoria in ausiliaria a carico del Ministero della Difesa, quindi di tutto il restante esborso pensionistico a carico dell’INPS (dell’INPDAP fino al 2011). E’ un trattamento pensionistico molto privilegiato e oneroso per la fiscalità generale non solo perché prevalentemente basato sul sistema retributivo, ma anche perché i militari percepiscono pensioni notevolmente maggiori rispetto alla media dei dipendenti pubblici e maturano il diritto alla pensione prima degli altri. Per quantificare il peso economico a carico dell’erario delle pensioni militari erogate dall’INPS abbiamo sottratto al volume annuale dei trattamenti erogati, riportato nei Rendiconti Generali dell’INPS (e dell’INPDAP fino al 2011), la cifra complessiva dei contributi annualmente versati dal Ministero della Difesa, riportata nella sezione “Spese e Retribuzioni” del sito del Conto Annuale curato dalla Ragioneria Generale dello Stato (tabella 2). Quando il dato sui contributi versati dalla Difesa non è disponibile viene sostituito con una stima in linea con gli anni precedenti, mentre per gli anni in cui manca ancora del tutto un dato ufficialo viene riportata nel nostro calcolo una stima prudenziale invariata rispetto al 2015, pur essendo probabile una prosecuzione della tendenza di crescita.

La seconda scelta metodologica è stata quella di includere nel nostro ricalcolo delle spese militari i finanziamenti annualmente destinati alle missioni militari all’estero in sede di approvazione delle leggi di conversione dei decreti (semestrali fino al 2015, annuali dal 2016) di proroga della partecipazione delle forze armate italiane alle missioni militari all’estero e, dal 2017, nell’apposita deliberazione del Consiglio dei Ministri prevista dalla nuova legge-quadro sulle missioni entrata in vigore il 31 dicembre 2016. Si tratta di finanziamenti interamente a carico del Ministero dell’Economia e delle Finanze, presso il quale dieci anni fa è stato istituito un apposito “fondo missioni” (rifinanziato mediamente per circa un miliardo di euro l’anno), cui i aggiungono prelievi sistematici dal “Fondo per far fronte ad esigenze indifferibili”, dai “Fondi di riserva e speciali” e dai “Fondi da ripartire”, tutti attivati presso il MEF. Per ammissione stessa della Difesa, tali finanziamenti costituiscono ormai un elemento essenziale e irrinunciabile per far fronte alla quasi totalità delle spese di esercizio, in particolare per garantire la manutenzione dei mezzi e l’addestramento del personale.

La terza scelta metodologica — la più rilevante dal punto di vista non solo economico ma anche politico — riguarda l’inclusione nel ricalcolo delle spese militari dei sempre più massicci contributi finanziari del Ministero dello Sviluppo Economico ai più onerosi programmi di acquisizione e ammodernamento di armamenti della Difesa (programma F-35 escluso). Cifre che, tra stanziamenti diretti e contributi pluriennali, superano ormai i 3 miliardi l’anno, cioè gran parte dell’intero budget annuo del MISE destinato alla principale missione del ministero, ovvero gli investimenti a sostegno della “Competitività e sviluppo delle imprese” italiane.